油气体制改革的难点和突破口

时间:17-05-31 06:08

近日,中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(以下简称《意见》),明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。与欧美相比,中国的不同的约束条件是什么?改革的重点集中在哪几块?如何才能啃下价格改革这块“硬骨头”?为何要尽早谋划使上海成为亚太区天然气的定价中心等,就这些问题,记者采访了中国石油大学中国油气产业发展研究中心副主任刘毅军教授。

不同的约束条件

过去近40年来,中国的资源配置方式发生了巨大变化,但油气资源的配置方式还保留了较强的行政性垄断。伴随中国的经济发展和能源需求及外部环境的变化,原有的体制必须要进行改革了。尽管说以中石油、中石化和中海油为代表的油气企业现在发展得还不错,但应该看到,这种“不错”的背后是政府给这些企业以较多的优惠条件和整个油气市场的活力不足为代价的。也就是说,油气产业的整个产业链必须要进行市场化方向的改革了。但中国油气体制的结构性改革,与欧美比,又有一些不同的约束条件。

首先产业链所处的发展阶段不同。以天然气为例,美国是在步入成熟阶段之后,在上世纪80年代才进行市场化改革,欧盟也是在上个世纪90年代后期着手的。而中国当前是在快速发展阶段的中期。中国建成包括基干线、支干线、联络线、省级管网、小支线的天然气管道约8.8万公里,全国天然气管网格局初步形成。以美国的经验来看,中国还需要12万公里的管道建设。干线管道建设路到“半程”。在此阶段,运输价就不能定得太低,否则就会影响管道建设的投资。同时,下游的省级管道、配气管道的回报率相对来说也不能太低。

其次是改革内容不同。美国是“天生多子女”,上游生产的市场主体很多。欧盟内作为单体的国家,主体也不多,但90年代后以欧盟作为整体看,上游的市场主体也多。因为要往市场化方向改,供给的主体要足够多,才能展开竞争。而在中国“天生讲计划生育”,上游市场主体太少。在中游的管道和运输领域,中国看起来由几大央企垄断,但实际上还有“封疆大吏”,还有省级自己的管道。特别在管理权限上,地方的权限也比较大。而各地,各省之间管道管网的建设又不平衡,想实施统一的监管或定价不容易。干道管网建设和区域管网都不完善,这样管输和销售分开的改革就比较难。

三是改革的监管制度环境和土壤不同。欧美这方面相对来说比较完善,而中国比较滞后,这是制约改革路径选择的重要因素。

四是经济整体发展阶段的不同。中国还处在发展中,以天然气为例,若对居民使用的天然气进行完全市场化的改革,从欧美的经验看,其价格可能比工业用气的价格高2—4倍左右。这是一个重要的民生问题,是改革过程中不得不考虑的,但现在实行的“交叉补贴”和“调峰制度”的缺失又严重扭曲了资源的配置。

五、还有一个特殊的约束条件就是2014年之后,油气价格大幅下降。因为改革必然是个利益重新分配的过程,油气价格过高时改革的阻力较大,过低时也不行。油气价格低,受收益率影响,民间资本不愿意进入,而国有的油气资源和股份等又不大敢拿出来出售,因为现在价格低,若明天价格高了,就涉嫌国有资产的“流失”问题。至少,这时引入外部资本,搞混合所有制经营,特别是资源转让容易引发巨大的“争议”。

打破矿权的垄断

这次下发的《意见》中明确指出,要在整个产业链的上游完善并有序放开油气勘察开采体制,实施勘察区块竞争出让制度和退出机制。

实际上,近年在国内非常规天然气资源向石油公司之外开放上,有了一定突破。主要集中在煤层气、煤制气、页岩气上,包括民营资本等进入上游资源,陆续成为天然气新品种的生产商。可以说天然气的生产商数量逐步增加了、所有制形式多样了。在石油公司之外,包括民营资本等,也开始尝试到海外去获取天然气资源,参与资源的勘探开发、贸易等。但在国内,常规天然气资源、相对优质非常规资源仍为主要国有石油公司等控制,将潜在资源转化为现实资源动力不足,满足不了经济发展对天然气作为清洁能源长期快速增加的需求。

这里的关键在转变观念、解放思想,修订已有法规,制定新的制度规则,对已获取的矿权制定时效性,实行透明而严格的矿权合同管理,从矿权获取上打破行政性垄断,建立矿权交易市场和交易规则,不同资本组成的市场主体能够平等公平获取、转让矿权,在链上游环节实现可竞争性。

除此之外,当前的油气改革的重点集中在三个领域,一是管网分离改革;而是油气的市场化定价改革;三是要建立天然气区域定价中心。

推动管网分离

生产商一体化建设运营天然气管道等基础设施,在产业链进入快速发展的初期曾起到重要作用。但目前来看,主要国有石油公司将竞争重点转向对天然气管道等基础设施的控制,具体从所有权控制、甚至运营权的控制层面展开,至少产生两个方面的问题:一是引发严重的不公平竞争,限制天然气产业链上游环节可竞争性的实现,窒息上游资源勘探开发、生产活力;另一方面,引发地方政府以保护用户利益等名义,强化对区域支线管网的控制,形成新的垄断环节,导致天然气多重加价。因此,必须推进管网分离改革。

美国自不必说。欧洲的天然气产业链,自1998年起通过立法保障,经过近19年的不懈努力,逐步扩大实现将运输所有权从天然气供给活动中分离出来。这里的关键在天然气输送与生产和销售的分离,天然气生产商、供应商要足够多。

从中国当前的发展阶段看,将油气产业链中游环节的管道等基础设施分离出来还需要一个过渡期。天然气生产商同时运营管道等已建基础设施的企业,应当建立健全财务制度,对管道运营业务实行独立核算,并接受独立审计,并为第三方提供非歧视接入服务。对新建管道等基础设施应当单独设立企业,允许包括民营资本等多投资主体的准入,直接实行高级形式的“网运分开”。政府对管道运输定价统一规范,做基础设施的“守望者”。

推进管网分离的方案有两种。一是“成立国家管网公司”,一步实现“网运分开”,也做到了管网独立,它能很好地呈现网络运营的特征。二是“成立若干家管道公司”,不同管道公司分开融资、投资,逐步实现“网运分开”。这一方案对政府的监管体系要求较高。从目前政府提出的方案,更倾向于成立国家管网公司,这样可以避免监管难题,也可以被中石油等公司接受。但从融资及区域管网看,也存在一些问题。中国的区域管网,已为地方主导,一旦成立国家管网公司,很快将地方管网并入将是大概率事件,,势必点燃央企和地企的矛盾。现在管网分离的模式仍在摸索中。近期中石化川气东送天然气管道有限公司的公开引资,方向上是在摸索保留多家管道公司的方案。

民用气价改是块“硬骨头”

最新更新

视觉焦点

新闻排行

  1. 220~750kV变压器-国网2017第三次变电设备(含电缆
  2. 截至2017年5月27日国网江苏仍在处理中的不良行为公
  3. 西班牙政府准备开始新一轮3GW可再生能源招标
  4. 神华6月份长协煤价迎年内最大跌幅 煤价恐继续下行
  5. 断路器-国网2017第三次变电设备(含电缆)招标公告
  6. 政策全文|《山西省贯彻落实〈促进中部地区崛起“十
  7. 隔离开关-国网2017第三次变电设备(含电缆)招标公
  8. 国家能源局2016年度法治政府建设工作情况报告
  9. 1221家!广东省2017年国家重点监控企业名单
  10. 从投融资的角度看储能各项技术路线前景及相关分析